La sentencia en rol 783, segunda parte: autos acordados y sistema de fuentes

En una columna anterior (05.09.2007) he expuesto una serie de tópicos que, relacionados con los derechos fundamentales, surgen del análisis de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el rol Nº 783/2007. Adicionalmente, esta sentencia toca aspectos relativos al sistema de fuentes, que me parece de interés comentar.

a) Fundamentos de la facultad para dictar autos acordados: la tradición como fuente del derecho y la exigencia de atribución expresa de facultades, del artículo 7º CPR.

Hasta antes de la reforma constitucional del año 2005, los autos acordados constituyeron una fuente del derecho que se desarrolló primordialmente en el ámbito de la praxis de los tribunales colegiados, con algunas referencias legales esporádicas, y escaso tratamiento doctrinario. Tanto aquella práctica como su estudio por los autores entendía sin discusión que ellos (los autos acordados) eran manifestación de las facultades económicas de los tribunales colegiados. Ellas no tenían a una fuente constitucional, y su contenido quedaba, en todo caso, entregado la regulación legal. La referencia constitucional a las facultades de superintendencia de la Corte Suprema no altera esta afirmación, en cuanto sólo otorga la superintendencia directiva correccional y económica sobre los tribunales de la Nación, pero no señala que éstos deban gozar de algunas de esas facultades específicas, salvo en lo que toca a las facultades disciplinarias de fuente constitucional en el art. 82.
Tras la reforma, el panorama cambia, ya que la propia Constitución valida la producción normativa de los autos acordados a nivel de cortes de apelaciones, Corte Suprema y Tribunal Calificador de Elecciones. El Tribunal toma nota de esto cuando señala que “”Si el artículo 93 Nº 2 (sic) de la Carta Fundamental otorga a esta Magistratura competencia para revisar la constitucionalidad de estas normas, es evidente que valida esta competencia” (c. 24º) Sin embargo, al analizar la fuente de la facultad para dictar autos acordados, el Tribunal Constitucional elige un camino de dudosa constitucionalidad. Ello, en cuanto señala que “desde siempre” se ha entendido que la capacidad para dictar autos acordados proviene de las facultades económicas que competen, en primer lugar, a la Corte Suprema, aunque también a las Cortes de Apelaciones. Este es un cuestionable giro de nuestro Tribunal Constitucional hacia fuentes no jurídicas, o al menos no jurídico- positivas del ordenamiento jurídico público de nuestro país. ¿Es la referencia a una práctica inmemorial fuente de derecho en Chile? Si alguna duda queda respecto de la respuesta que el Tribunal Constitucional da a esta pregunta, basta con leer el cierre del mismo considerando 24º: “El reducido ámbito regulatorio que la requirente pretende asignarle a los autos acordados no se aviene con la tradición de las importantes cuestiones que, desde la época de la Colonia, la Real Audiencia primero y luego la Corte Suprema vienen regulando por medio de autos acordados”. El destacado es mio.

En realidad, estas referencias eran absolutamente prescindible en la sentencia, por lo que solamente llaman aún más la atención sobre la inconveniencia de incorporar la idea de tradición, en un sistema jurídico de corte racional normativo basado, al menos en el ordenamiento jurídico público, en el derecho positivo. Si no mantenemos nuestro apego a esta premisa, el inciso II del artículo 7º de la Constitución empieza a resquebrajarse peligrosamente. La fuente de la facultad de las cortes de apelaciones para dictar autos acordados se encuentra en el art. 93 de la Carta, y no en otros preceptos. Esto debe resaltarse al leer, en la sentencia en comento, que el Tribunal señala que la facultad para dictar autos acordados tiene consagración constitucional expresa en el art. 82 CPR (c. 24º: “...se ha entendido que la capacidad para dictar autos acordados proviene de las llamadas facultades económicas que competen, en primer lugar, a la Corte Suprema, aunque también a las Cortes de Apelaciones. Esta facultad tiene igualmente consagración constitucional expresa en el artículo 82, precepto que viene repitiéndose en nuestras cartas fundamentales desde 1828”) Cabe preguntarse de dónde, dentro del artículo 82, el Tribunal desprende la facultad de dictar autos acordados. Lo que este artículo consagra son las facultades disciplinarias de los tribunales superiores, y la superintendencia directiva, correccional y económica sobre todos los tribunales de la Nación: pero no otorga a los tribunales de la Nación facultades económicas: las que tengan (en virtud de la ley, y tras la reforma del 2005, en virtud del art. 93 de la Constitución, en lo relativo a la dictación de autos acordados) quedan sometidas a la superintendencia de la CS, pero el artículo no dice nada más. Y si el Tribunal quiere ver algo más en el artículo 82, se reitera la pregunta ¿cuál es el alcance de la exigencia de consagración expresa de autoridad o derechos prevista en el art. 7 i. II CPR?


b) Auto acordado: ¿reglamento de ejecución, autónomo, o un nuevo tipo de reglamento subsidiario o supletorio?
Hecha la referencia al fundamento tradicional de la facultad para dictar autos acordados, el Tribunal pasa a examinar la que parece ser la cuestión de fondo: ¿cuál es el alcance de esta facultad de dictar autos acordados?. La tarea del Tribunal aquí no podía ser fácil, por una sencilla razón: de la concordancia entre los artículo 63 y 32 Nº 6 de nuestra Carta, resulta que el sistema de fuentes queda cerrado; lo que no está entregado a la ley queda entregado a la potestad reglamentaria autónoma. Efectivamente, el ejercicio de esta última en toda su extensión podría haberse estimado atentatorio a la independencia del Poder Judicial, si dentro de esta independencia se incluye la noción de autonomía regulatoria. Pero este argumento se encuentra con dos obstáculos. El primero es que la Constitución en parte alguna consagra de manera explícita la independencia del Poder Judicial. Y por otro lado, la Constitución no prevé una reserva de regulación a favor de la judicatura como si la contempla, por ejemplo, en el caso del reglamento de las cámaras (art. 56 CPR) o del venido a menos Consejo de Seguridad Nacional (107 CPR) del Banco central (respecto de sus acuerdos) del consejo regional (art. 113) o el concejo municipal (art. 119 CPR) . En todos estos casos, el argumento de la interpretación sistemática, bien aplicado, nos lleva a la conclusión de que allí donde la Carta ha querido justificar una excepción al carácter residual del reglamento autónomo respecto de la ley dentro del sistema de fuentes, lo ha hecho otorgando las habilitaciones normativas a los respectivos órganos. ¿Debe entenderse la mera mención de los autos acordados como objeto de control de constitucionalidad, como una habilitación constitucional genérica de la respectiva potestad normadora? Pero si es así, queda abierta de todos modos la pregunta: ¿con qué contenido? Esta pregunta no es trivial, ya que no sólo viene a definir el ámbito normativo de los autos acordados respecto de la potestad reglamentaria del PdlR, sino que respecto del propio legislador que pudiese entrar a regular la facultad de dictar estos autos acordados.
La solución que da el Tribunal parece inaugurar un nuevo principio o criterio para tratar el sistema de fuentes en la Constitución, y la forma en que éstas operan, ya que utiliza como criterio de habilitación el de subsidiariedad: existirían materias que no se encuentran asignadas estrictamente al ámbito legal, sino que en razón de un criterio de prevención, de tal modo que, mientras no han sido reguladas por el Legislador, cabría a los tribunales ordenarlas mediante un auto acordado. Si bien el fallo señala en su considerando 25º que los autos acordados no pueden regular materias que el constituyente ha reservado al legislador, en el mismo considerando 25º, la sentencia reza como sigue: “En aspectos de funcionamiento en que el legislador no ha establecido normas o que expresamente la Constitución no la ha reservado a éste, el propio órgano judicial puede autoregularse”. Un análisis por ítems expone lo que verdaderamente plantea el Tribunal. Si se trata de aspectos en que el legislador no ha establecido normas, y corresponde a su ámbito competencia, el Tribunal propone que la inacción del legislador otorga competencias a los tribunales para regular la materia. Si se trata de aspectos en que el legislador no ha establecido normas porque no son de su competencia, la afirmación es trivial. Y si se trata de materias que la Constitución no ha entregado expresamente al legislador, que de acuerdo al mandato del art. 32 Nº 6 corresponden a la potestad reglamentaria del PDLR, el tribunal no justifica cómo pasan de la competencia de esa potestad a la de los tribunales.
Lo que el Tribunal no llega a justificar es cuál sería el fundamento constitucional de esta atribución de competencias normativas supletorias que habilita a las cortes de apelaciones y Corte Suprema para regular una materia de ley (ya que por algo se habla de un ámbito en que el legislador no ha dictado la pertinente regulación) por el hecho de que el legislador no haya ejercido sus competencias.